L'objectif de zéro artificialisation nette des sols (ZAN) d'ici 2050 est le chantier d'aménagement du territoire le plus structurant de la décennie. Mais entre la loi Climat et Résilience de 2021, les décrets d'ajustement de 2023, la proposition de loi TRACE de 2025 et les résistances du terrain, le cadre juridique reste mouvant. Voici l'état des lieux complet pour les collectivités territoriales et les promoteurs.
Le cadre législatif initial
Loi Climat et Résilience (22 août 2021)
La loi n° 2021-1104 a fixé deux objectifs majeurs :
- 2031 : réduire de moitié la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) par rapport à la décennie 2011-2021
- 2050 : atteindre le zéro artificialisation nette
En chiffres, la France a artificialisé en moyenne 24 000 hectares d'ENAF par an entre 2011 et 2021, soit l'équivalent de cinq terrains de football par heure. L'objectif intermédiaire de 2031 impose de ramener ce rythme à 12 000 hectares par an.
Loi du 20 juillet 2023
La loi n° 2023-630 a apporté des correctifs au dispositif initial, notamment en introduisant :
- La garantie communale de 1 hectare
- La prise en compte des grands projets d'envergure nationale (GPEN) dans un forfait national mutualisé
- Le report de certains délais d'intégration dans les documents d'urbanisme
La déclinaison territoriale
SRADDET : le rôle des Régions
Chaque Région doit intégrer l'objectif de réduction de 50 % dans son SRADDET (Schéma Régional d'Aménagement, de Développement Durable et d'Égalité des Territoires). Le décret n° 2023-1097 du 27 novembre 2023 a assoupli cette obligation :
- L'intégration d'objectifs chiffrés territorialisés dans les règles du SRADDET est désormais une possibilité, pas une obligation
- L'approche est plus qualitative et proportionnée, laissant aux Régions une marge de manœuvre dans la répartition de l'effort
En pratique, les Régions fixent un objectif global de réduction dans leur SRADDET et transmettent des orientations aux collectivités infrarégionales pour sa déclinaison.
SCoT et PLU(i) : les échéances
La déclinaison dans les documents d'urbanisme locaux suit un calendrier précis :
| Document | Échéance d'intégration |
|---|---|
| SRADDET | Modification en cours ou achevée (selon les Régions) |
| SCoT | Février 2027 |
| PLU(i) | Février 2028 |
| Cartes communales | Février 2028 (territoires sans SCoT) |
Les collectivités non couvertes par un SCoT peuvent intégrer les objectifs directement dans leur PLU(i) ou carte communale.
La garantie communale de 1 hectare
Chaque commune bénéficie d'une surface minimale de consommation d'ENAF de 1 hectare pour la période 2021-2031, sans condition de densité. Ce plancher garantit que même les petites communes rurales conservent une capacité minimale de développement.
Cette garantie s'applique au niveau du SRADDET et du SCoT. Elle constitue un filet de sécurité pour les communes qui, sans ce dispositif, se verraient attribuer des droits à construire quasi nuls.
La nomenclature de l'artificialisation
Le décret n° 2023-1096 du 27 novembre 2023 établit la nomenclature pour évaluer et suivre l'artificialisation des sols :
Surfaces artificialisées
- Surfaces imperméabilisées (bâti, voirie, parkings)
- Surfaces perméables à usage résidentiel, de production, commercial, de transport ou de loisirs
Surfaces non artificialisées
- Surfaces naturelles (forêts, prairies, zones humides)
- Surfaces agricoles
- Surfaces végétalisées à usage de parc ou jardin public — explicitement classées comme non artificialisées
Cette nomenclature clarifie un point de contentieux majeur : les espaces verts publics ne comptent pas comme artificialisation, ce qui préserve la capacité des collectivités à aménager des parcs sans consommer leur enveloppe d'artificialisation.
La proposition de loi TRACE (2025)
Contenu
La proposition de loi TRACE (Trajectoire de Réduction de l'Artificialisation Concertée avec les Élus), adoptée au Sénat en mars 2025 et en cours d'examen à l'Assemblée nationale, propose des modifications substantielles :
- Suppression du jalon intermédiaire 2031 de réduction de moitié
- Report des obligations majeures à 2034
- Révision des méthodes de calcul de l'artificialisation
- Introduction d'exemptions pour certains projets à vocation économique
- Remplacement des objectifs nationaux et régionaux par des trajectoires locales
Controverses
La loi TRACE divise profondément les acteurs. Les élus locaux et promoteurs saluent l'assouplissement, tandis que les associations environnementales dénoncent un risque de vidage de substance de l'objectif ZAN.
Le principal point de débat : en supprimant les objectifs nationaux et régionaux contraignants, la loi TRACE laisserait chaque territoire libre de fixer sa propre trajectoire. Sans cadre prescriptif, l'atteinte du ZAN en 2050 deviendrait incertaine.
Statut : la proposition de loi est en cours de navette parlementaire. Son adoption définitive et son contenu final ne sont pas encore arrêtés.
Le suivi et le reporting
Rapport triennal obligatoire
Le Code général des collectivités territoriales impose aux communes et EPCI compétents un rapport tous les trois ans sur :
- Le rythme de l'artificialisation des sols sur leur territoire
- Le respect des objectifs déclinés au niveau local
- Les mesures correctrices envisagées en cas de dépassement
Ce rapport est public et transmis à l'État et à la Région.
L'observatoire de l'artificialisation
Le Cerema (Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement) gère l'observatoire national de l'artificialisation, qui publie des données annuelles sur la consommation d'ENAF par commune. Ces données constituent la référence pour le suivi des objectifs.
Implications pour les promoteurs immobiliers
Raréfaction du foncier constructible
La réduction de moitié de la consommation d'ENAF se traduit mécaniquement par une raréfaction du foncier constructible. Les promoteurs doivent adapter leur stratégie :
- Privilégier la densification urbaine et les opérations en renouvellement
- Investir dans la réhabilitation de friches urbaines et industrielles
- Anticiper la hausse des prix du foncier constructible
Les friches : une opportunité
La reconversion de friches (industrielles, commerciales, militaires) est encouragée par le dispositif ZAN. Les surfaces de friches reconverties en espaces urbanisés ne sont pas comptabilisées comme consommation d'ENAF, ce qui en fait une ressource foncière stratégique.
Le fonds friches, doté de 750 millions d'euros depuis 2021, cofinance les opérations de dépollution et de réaménagement.
Impact sur les prix
La contrainte foncière induite par le ZAN exerce une pression haussière sur les prix du terrain constructible, particulièrement dans les zones périurbaines et rurales où la disponibilité foncière était historiquement abondante.
Implications pour les collectivités
Urbanisme : repenser les PLU(i)
Les collectivités doivent réviser leurs documents d'urbanisme pour intégrer les objectifs ZAN d'ici février 2028. Cela implique :
- Un inventaire précis des zones AU (à urbaniser) et de leur consommation foncière programmée
- Un arbitrage entre les projets de développement et le plafond d'artificialisation disponible
- Une priorisation des projets selon leur valeur ajoutée économique et sociale
Fiscalité locale
La réduction des recettes liées à l'urbanisation (taxe d'aménagement, cessions de terrains communaux) impose aux collectivités de trouver des ressources fiscales alternatives. Le sujet est politiquement sensible, notamment dans les communes rurales.
FAQ
La loi TRACE a-t-elle été adoptée définitivement ?
Non. La proposition de loi a été adoptée au Sénat en mars 2025 et est en cours d'examen à l'Assemblée nationale. Son contenu final dépendra de la navette parlementaire. En attendant, le cadre issu de la loi Climat et Résilience et des décrets de 2023 reste en vigueur.
Qu'est-ce qu'un grand projet d'envergure nationale (GPEN) ?
Les GPEN (LGV, autoroutes, centrales nucléaires, hôpitaux nationaux) sont des projets dont la consommation foncière est comptabilisée dans un forfait national mutualisé, et non dans l'enveloppe de la commune ou de la Région d'implantation. La liste des GPEN est fixée par arrêté ministériel.
Ma commune a un PLU datant de 2015. Dois-je le réviser ?
Oui, d'ici février 2028. L'intégration des objectifs ZAN dans le PLU nécessite une révision ou une modification simplifiée selon l'ampleur des changements. Les services de l'État (DDT) accompagnent les collectivités dans cette démarche.
Sources
- Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021, Climat et Résilience — Légifrance
- Décrets n° 2023-1096 et n° 2023-1097 du 27 novembre 2023 — Légifrance
- Ministère de la Transition écologique — ecologie.gouv.fr
